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L’Amministrazione regionale e la sua disfunzionalità, a partire dal DL 107. di Daniela Pillitu, Enrico Lobina

Sul dl 107 abbiamo già scritto qua.

Al di là delle disquisizioni di ordine politico, riguardanti il merito e l’opportunità di approvare una legge impattante sull’organizzazione dell’Amministrazione regionale e dal costo esorbitante, nel momento più critico che sta affrontando la nostra Regione dall’ultimo dopoguerra, con un sistema socio-economico allo stremo e una pandemia che pare non abbia intenzione di abbandonarci così facilmente, ci si vuole soffermare su quanto affermato dal gruppo di maggioranza in seno al Consiglio regionale in merito alla disfunzionalità amministrativa della Regione. Nella loro recente Relazione, elaborata nell’ambito dei lavori della Prima Commissione in occasione della presentazione del disegno di legge n. 107, avente ad oggetto “Norme urgenti per il rilancio delle attività di impulso, coordinamento ed attuazione degli interventi della Giunta regionale e di riorganizzazione della Presidenza della Regione”, si legge infatti: “La macchina amministrativa regionale è inefficiente e rende inefficace qualunque atto di indirizzo politico”.

Questa affermazione, agli occhi di un semplice lettore potrebbe sembrare ambigua, in quanto è strano che dei componenti di un Consiglio di amministrazione di una qualsiasi società si esprimano in questo modo, riferendosi all’organizzazione da loro stessi “guidata”, ma potrebbe esserlo ancora di più agli occhi di un semplice impiegato che quotidianamente svolge il suo lavoro, proprio per consentire il funzionamento di quella “macchina”, nell’esclusivo interesse della cittadinanza, affrontando e superando le numerose difficoltà quotidiane di tipo organizzativo e strumentale, spesso con orari di lavoro che vanno ben oltre quelli previsti dal contratto, a causa di una carenza cronica di personale amministrativo operativo. A primo impatto potrebbe, infatti, causare un senso di disorientamento per i lavoratori, che potrebbe produrre gravi danni alla funzionalità stessa della “macchina”, già in stato di sofferenza.

Il riconoscimento di una totale inefficienza e inefficacia di un’amministrazione pubblica complessa, come lo è la Regione Sardegna, richiede da un lato una preliminare analisi dei punti di forza e di debolezza interni  e dall’altro una presa di posizione seria nell’attuare un processo di reingegnerizzazione complessiva dell’organizzazione, che possa davvero fare da volano al processo di creazione di una “macchina regionale” performante, dal punto di vista dell’efficienza gestionale e dell’efficacia operativa, principi che richiamano a loro volta quello cardine in cui ruota l’agire amministrativo, ossia l’economicità aziendale.

Ora non è dato sapersi se sia stato fatto uno studio sullo status organizzativo attuale. Certamente qualsiasi intervento di tipo innovativo in ambito organizzativo lo avrebbe richiesto. Come minimo un’analisi di tipo SWOT[1] sarebbe stata opportuna per accompagnarne il disegno strategico. Analisi che avrebbe riguardato non solo gli aspetti interni, ma anche i vantaggi (opportunità) e i limiti (vincoli) esterni legati all’implementazione della strategia stessa.

Immaginiamo che siano state fatte tutte le analisi del caso e soffermiamoci, invece, sul richiamato concetto di “macchina amministrativa” al fine di capire meglio il suo significato, nella speranza che i redattori della Relazione possano dare dei chiarimenti in merito alle motivazioni sottese all’utilizzo  di tale termine.

 In generale (in fisica) il termine “macchina” individua un “sistema” che trasforma l’energia da una tipologia in un’altra, con il fine di potenziare le capacità umane. Successivamente, il termine è stato impiegato, sia in ambito tecnico-scientifico che nel linguaggio corrente, per indicare oggetti costruiti dall’uomo con lo scopo di gestire non l’energia, ma l’informazione. Se al termine “macchina” si affianca l’aggettivo “amministrativa” si capisce subito che esso non è utilizzato nella sua accezione tipica e reale sopra ricordata, piuttosto si tratta di un uso metaforico, in quanto non esiste alcuna “macchina” capace di svolgere la funzione amministrativa, la quale, in ambito giuridico, rappresenta l’attività concreta dello Stato rivolta a soddisfare bisogni collettivi in maniera diretta e immediata. Probabilmente la “macchina amministrativa” potrebbe essere identificata come un sistema che trasferisce informazioni in merito ai bisogni della collettività e che produce servizi finalizzati al loro soddisfacimento. L’uso metaforico di tale termine, usato forse come sinonimo di “Amministrazione”, non dà tuttavia l’idea di un’organizzazione pubblica fluida e trasparente, come dovrebbe invece essere in termini di accountability (ossia di responsabilità sociale) nei confronti dei cittadini. Questi ultimi, infatti, sono i veri e unici “proprietari” di tali organizzazioni e vantano tutto il diritto di conoscere come sono gestiti i loro investimenti forzati (ossia i tributi) per soddisfare i bisogni collettivi, nell’osservanza del principio valoriale costituzionale della solidarietà sociale.

Considerato, inoltre, che la “macchina” è composta da tanti elementi, di seguito si cerca di fare una semplice e minima riflessione su ciascuno di questi fattori con riferimento all’Amministrazione regionale, pur nella consapevolezza che l’approccio di analisi più appropriato da utilizzare sarebbe stato quello di tipo sistemico, adatto sia in ambito scientifico che organizzativo. Il tutto nell’attesa di un’auspicata esplicazione informativa da parte dei redattori della Relazione, non solo sul termine “macchina” utilizzato, ma anche con riferimento a quale delle sue componenti intendessero riferirsi. Forse all’organizzazione, alle procedure, alle strumentazioni, alle persone che vi operano svolgendo i differenti ruoli (politici, direzionali, operativi), alle loro competenze, agli organici o alla cultura organizzativa?

Se l’intenzione fosse quella di riferirsi alla semplice organizzazione, su cui si vorrebbe intervenire creando delle sovrastrutture, quali i Dipartimenti, probabilmente un’analisi delle competenze in capo ai diversi Assessorati, così come previste dalla legge regionale n.1 del 1977, spesso non più conformi alle esigenze della società attuale,  sarebbe stato opportuno rivedere preliminarmente tale legge, in modo da rendere le competenze assessoriali più confacenti a un processo di sviluppo sociale ed economico regionale che sia al passo con i tempi e al fine di rendere più efficiente ed efficace la “macchina”.

Se il proposito fosse, invece, quello di riferirsi alle procedure, spesso troppo burocratiche, purtroppo non si può non rilevare che queste sono disciplinate in genere da norme nazionali ed europee, su cui non c’è possibilità di intervento da parte del legislatore regionale. Un efficientamento procedurale potrebbe essere tuttavia realizzato mediante un appropriato intervento su strumentazioni informatiche e telematiche più veloci e adeguate rispetto a quelle in uso.

Se l’intenzione fosse, appunto, quella di riferirsi alle strumentazioni che rallentano i tempi di lavorazione, ecco in quell’ambito i margini di sviluppo sarebbero ampissimi, come sopra detto. Se si pensa che la “macchina regionale” non sempre dispone di software gestionali appropriati, che per esempio il sistema di protocollazione e gestione documentale è lentissimo, farraginoso  e non completamente integrato con il sistema informativo contabile (è da evidenziare che l’ultimo aggiornamento, oltre ad aver bloccato l’attività per alcuni giorni, non ha ancora consentito il miglioramento tanto auspicato), si può capire come effettivamente l’inefficienza amministrativa potrebbe essere dovuta anche a questi aspetti, su cui si dovrebbe seriamente intervenire.

Se l’intento fosse, oltremodo, quello di riferirsi al personale, e in particolare a chi svolge i ruoli amministrativi, come parrebbe, poiché nel proseguo della Relazione si afferma: “… l’apparato amministrativo in generale, quello direzionale in particolare, si concepisce come immutabile e indisponibile al cambiamento…. Lo stato di immutabilità in cui pretende di operare in modo del tutto autoreferenziale rende la prima linea del management fiera custode di questo stato di cose”, sicuramente si dovrebbe fare una netta distinzione tra i dirigenti e gli impiegati amministrativi. I dirigenti infatti sono scelti, sulla base di un rapporto fiduciario, dall’organo politico e su questo aspetto non si entra nel merito. E’ opportuno solo evidenziare che le procedure ordinarie per il reclutamento di nuove figure dirigenziali regionali, magari più flessibili e meno autoreferenziali, sono ormai bloccate da tempo. Gli impiegati amministrativi sono stati scelti, invece, in ottemperanza al dettato costituzionale,  a seguito dell’espletamento di apposite procedure concorsuali, finalizzate a comprovare il possesso di specifiche competenze tecniche, e operano sulla base di un contratto di lavoro individuale, con la cui sottoscrizione ci si è obbligati a prestare la propria attività lavorativa per lo svolgimento delle funzioni amministrative a cui si viene destinati. Il contratto di lavoro è stato, pertanto, stipulato nell’ambito di un rapporto costituito “intuitu personae“, il quale intrinsecamente ricomprende la reciprocità, la collaborazione e il rispetto dei ruoli, che è fondamentale ricordare in questo frangente.

Se, invece, fosse la cultura organizzativa l’aspetto su cui si volesse intervenire, le strade da seguire sarebbero tante. Sicuramente l’implementazione di un serio sistema di valutazione, fondato sulla meritocrazia e quindi legato al raggiungimento di veri obiettivi operativi e strategici su cui basare il sistema incentivante e premiale, sarebbe di ausilio allo sviluppo di una cultura orientata al raggiungimento dei risultati e all’abbandono di quella tradizionale imperniata, invece, sul mero adempimento e sulla presenza fisica.

Se, invece, ci si volesse riferire alle competenze professionali degli impiegati amministrativi, certamente è utile rilevare che le attività formative in cui questi sono coinvolti sono veramente minimali e che molti acquisiscono certe competenze solo grazie alle loro capacità autodidattiche o, quando si è più fortunati, anche grazie alla collaborazione trasversale e volontaria con gli altri colleghi più esperti in un certo ambito.

Se ancora, invece, si dovesse pensare che l’inefficienza della “macchina” dovesse dipendere da una carenza degli organici, questo potrebbe essere veritiero, anzi in certe strutture lo è di certo, considerato che molti dipendenti regionali in questi ultimi anni sono stati collocati in pensione e tanti altri sono comandati negli uffici politici degli Assessorati e del Consiglio regionale, senza che ci sia stata una loro reale sostituzione, a fronte di un incremento di competenze amministrative sempre più costante. Un aumento del personale addetto agli Uffici politici, così come previsto nel disegno di legge in questione, potrebbe comportare un ulteriore indebolimento degli organici degli Uffici amministrativi e, pertanto, determinare un ulteriore aggravio della inefficienza della “macchina”. E’ utile evidenziare, a tal proposito che, attualmente e in genere, le proposte delle deliberazioni della Giunta e i testi dei disegni di legge non sono predisposti dagli Uffici politici piuttosto sono gli Uffici amministrativi che se ne occupano, i quali si trovano oltretutto in uno stato cronico di carenza organica, come già detto.

Pertanto, per il bene dell’Amministrazione regionale a cui ogni dipendente è legato, in quanto è in questo ambito che ciascuno di loro esplica la funzione richiamata dall’art .4 della nostra Costituzione, ossia il concorso al progresso della società in cui opera e vive, si auspica che quel rapporto di fiducia, di collaborazione e di rispetto reciproco, che deve essere sempre presente tra le persone che lavorano nello stesso contesto organizzativo e in particolare tra l’apparato amministrativo e l’organo politico nelle amministrazioni pubbliche, non sia vanificato a causa di quanto affermato nella Relazione in parola.

La “macchina amministrativa”, così come definita, per poter funzionare ha, infatti, necessità del benessere organizzativo, quanto qualsiasi “macchina” necessiti del lubrificante per far funzionare i suoi ingranaggi. È compito precipuo in particolare di chi ricopre i ruoli politici, in rappresentanza della cittadinanza, in qualità di stakeholders interni, quello di legittimare, sostenere e supportare i dipendenti, affinché si possano garantire i presupposti per creare un’amministrazione pubblica capace di assumere la regia del progresso sociale ed economico. Tale legittimazione, come sostenuto da M.H. Moore nel suo “Triangolo strategico”[2], rappresenta uno dei pilastri su cui si basa l’azione amministrativa e la sua capacità operativa, la cui perfomance deve essere misurata con l’esclusivo fine di verificare la creazione di “valore pubblico”, inteso come il contributo a favore di un democratico, equilibrato e sostenibile sviluppo socio-economico della comunità attuale e delle generazioni future.


[1] SWOT è un acronimo delle parole inglesi: Strengths (Forze), Weaknesses (Debolezze), Opportunities (Opportunità) e Threats (Minacce).

[2] Moore M.H. (1995) “Creating public value”  ed italiana a cura di A. Sinatra in “La creazione di valore pubblico”, ed. Guarini, Milano, 2003.

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